[31]反之，如果是公共利益，则只能由公众来决定，即使公众委托某个代表，代表也必须受到公众意志的约束，此时，个人的主观性是隐退的。

三是《公务员法》等法律法规。首先，政务处分与党纪处分衔接。

这充分体现在监督执纪四种形态与政务处分的一致性上。[15]公职人员是指依法行使公权力，同时从事管理的人员。第二种形态是党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数。但这些事业单位中的其他工作人员，有些虽然也具有事业编制，如果不从事管理工作，则不适用政务处分。其次，修改后的《法官法》和《检察官法》对法官和检察官的纪律惩戒措施并没有作出直接规定，《法官法》第46条规定了法官应当遵守的纪律，并且确定法官的违纪和违法应当按照有关规定处分，《检察官法》第47条也作出了与《法官法》相同的规定。

根据《监察法》以及《暂行规定》，政务处分的对象限于公职人员中具有特定身份的管理人员，包括《监察法》第15条第1款列举的国家机关公务员以及参公管理人员。对这些公职人员只能根据《暂行规定》第9条，监察机关可以依《企业国有资产法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等法律法规向有关机关、单位提出取消当选资格或者担任相应职务资格或者调离岗位、降职、免职、罢免等监察建议。但还有人提出行政法官的办公机构仍在部门内，公正性会受到影响，于是许多州又将行政法官办公室独立出来。

行政复议与行政诉讼比较，对公民来说，行政复议具有一些优势：行政复议的受理范围比较广，除裁量行为的合法性外，也裁量行为的合理性问题，甚至某些行政系统内部的问题，也可以受理。《行政复议法》是《行政复议条例》在法律层级上的提升，由条例到法内容大致相同。以上是我国行政复议制度发展中的一些重要问题。按照司法最终解决的原则，由行政机关解决的行政争议可以提起诉讼，司法最终裁决。

这就是所谓双被告制度，这一规定在实务和理论界引发了巨大争论。这些都是行政复议吸引公民、法人的地方，从而使行政复议成为解决行政争议的主渠道。

《行政复议法实施条例》是根据现实和复议制度的发展对《行政复议法》的很多规定作了发展和明确。美国更简单，直接规定行政成熟原则，复议前置，必须经过行政法法官的裁决，才有可能提起诉讼。第三，在一级政府所设各部门中，有些复议案件多，有些少，甚至没有，在设置复议机构时，就很难确定设或不设。行政复议条例一样，也规定不得调解，但1999年的行政复议法对此未置可否，没有对调解和解问题作出规定。

当时，参加讨论的同志一般都认为，当事人对复议决定不服再提起诉讼的，无论是改变的复议决定还是维持的复议决定，复议机关都应该是被告，因为都是复议机关的意思表示。近代以来，政府对社会经济以至公民生活，其干预和管理强度大大增加，可以说无所不管，导致行政矛盾和纠纷大量增加。虽然和解、调解必须在自由裁量权范围内，不得损害公共利益和他人合法权益，但这是不难做到的。同时也明确行政不服审查制度的特点是简单、迅速且公正，让国民广泛地提出申诉。

这就为作为民告官的行政诉讼的发展开了一个窗口。1950年《财政部设置财政检查机构办法的规定》规定：被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复议处理。

美国行政法官对90%以上的案件都用和解解决，有利于社会的安定。申请人是公民、法人或其他组织。

把复议机关当被告的问题，按复议内容拆分为两种情况。行政复议是复议机关居中裁决行政争议的带有司法性质的行为，复议机关不可能当被告，这是世界通例。国务院各部门和省、市、自治区政府属于同一级别，因此，如不服省、市、自治区政府所作行为，也必须向省、市、自治区政府申请复议，也可以向国务院申请最终裁决。后来就在法制部门内设立了复议机构并配置了专门人员。英国的行政裁判所制度有些类似于行政复议制度。美国的行政法官制度，多数的行政争议都通过行政法官解决，和平解决争议，这对保护公民权益，促进行政机关自我纠错是极有作用的，由此也大大减轻了法院的负担。

在当时的复议申请中，公安机关的具体行政行为引起复议是各类复议中数量最多的，且都是复议前置，这样，全市各区的公安行政案件，申请复议时必须都到市公安局，对市公安局复议决定不服的，都到局所在地的法院提起诉讼。英国采用的是行政裁判所制度，各行各业建立众多行政裁判所解决行政争议和相关的民事争议，每年处理一百万起案件，裁判后不服向法院提起诉讼的，仅五千件，可见还是很有成效的。

虽然我们对行政复议制度在解决行政争议、建立和谐社会、保护公民权益、促进行政机关依法行政方面寄予厚望，希望其成为解决行政纠纷的主渠道，并且近几年，复议的行政案件在数量上有很大增长，与诉讼的比重有一定提高，但显然还要付出很多努力，期望在这次行政复议法修改中能充分总结我国几十年行政复议的经验，使复议制度在我国建立和谐社会、保护公民权益、助力法治政府建设方面发挥更好的作用。这仍然坚持了当事人选择原则。

实践证明，由地方各级政府集中建立复议机构，有利于推进复议制度的发展。按照司法最终裁决原则，对复议决定不服可以提起诉讼，这没问题。

但提起诉讼后，谁当被告？1990年的《行政诉讼法》第25条在2017年修订《行政诉讼法》时改为第26条，规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。对于行政复议与行政诉讼的关系，一般的规则是，复议在前，诉讼在后，对复议决定不服的可以再起诉到法院，实现司法最终解决原则。同年，政务院通过《税务复议委员会组织通则》，规定了复议委员会的性质任务以及受案范围。经过几年实践，各地复议委员会的体制、机制不尽相同，尤其是外部人士如何参与，职责任务都不尽相同，需要总结后作出决定。

由行政机关自己设置机构和人员，自己解决这些纠纷矛盾就迅速发展起来。其次，复议是上级行政机关对下级行政机关行政行为的监督，上级行政机关发布的规范性文件当然也为下级行政机关所必须遵循，因此，行政复议的法律依据，不仅是法律、法规与规章，还应包括上级行政机关依法制定和发布的具有普遍性约束力的决定、命令。

1978年十一届三中全会后，实行改革开放，恢复民主法制，明确提出要有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，法律制度方面，刑法、刑诉法、民法、民诉法也纷纷出台，其中对行政复议制度影响最大的是1982年《民事诉讼法（试行）》，其第3条第2款规定：法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法院。法国建立了国家参事院，后改为行政法院，专门审理行政案件，行政法院自成体系，终局裁判，与普通法院无关。

6.关于行政复议委员会。可以看出，世界各国行政复议制度的发展，有一个共同的特点：解决行政争议的过程中，充分利用行政复议的优点，但都力争达到公正的要求，由此使行政复议成为解决行政争议的主渠道。

后来有人提出，自己当自己法官，违背公正原则。当时多数同志的意见认为应该向作出该行为的上级部门申请，因为复议常涉及许多专业性因素，特别是裁量案件。总之，在讨论行政诉讼时，同时也讨论了行政复议，为制定《行政复议条例》奠定了基础。我国行政复议的发展 1949年的《共同纲领》、1954年宪法和1982年宪法，都有对国家机关及其工作人员的违法失职行为，公民可以向有关国家机关进行申诉、控告的规定。

总的来看，我国对法律、法规、规章，有立法法加以规范，但缺乏对规范性文件的规定。《行政复议法实施条例》把和解、调解都列入复议制度，显然是与复议的总目标相联系的。

（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的。由此，美国进行改革，把所有在各部门的听证审查官的奖惩任免全部收归各州人事部门统一管理，并改名为行政法官，以示其也是法官，使公正性大大提升。

同时，行政机关解决争议，还有许多法院所没有的优势。1951年政务院公布《暂行海关法》规定：税则的解释，货物在税则上的归纳和完税价格的审定，其权限属于海关，受（发）货人或其代理人有异议时，得自海关填发税款缴纳证的次日起十四天内，以书面向海关提出申诉。